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ensayo
JULIO–AGOSTO, 2017
Los Programas de Transferencia Condicionada de Recursos en América Latina
Lección para Otras Regiones del Mundo
Joanna Gocłowska-Bolek

Joanna Gocłowska-Bolek es profesora y exdirectora del Centro de Estudios Latinoamericanos (CESLA) de la Universidad de Varsovia, representante oficial del presidente de la Conferencia de Rectores de las Escuelas Académicas de Polonia (CRASP) para América Latina y miembro del grupo para la internacionalización del Ministerio de Ciencia y Educación Superior de Polonia.

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Para un observador europeo perspicaz fascinado por América Latina, por su riqueza cultural y diversidad política, económica y social, el intento de interpretar los fenómenos que en ella se producen siempre será un reto atractivo, aunque ambicioso. América Latina ya desde hace dos décadas es percibida como una plataforma para la innovación social, por su lucha cada vez más eficaz contra los problemas eternos, tales como la estratificación social, la exclusión social y la pobreza común. Las experiencias latinoamericanas a menudo han inspirado a otras regiones del mundo; la innovación social es una de estas experiencias.

Al parecer, lo que hace que la innovación social sea una proposición atractiva para las sociedades contemporáneas es el objetivo que puede ser logrado con su ayuda. Durante una reciente conferencia sobre el papel de los parques científicos y tecnológicos y la actividad de investigación y desarrollo en las economías contemporáneas, tuve la oportunidad de escuchar la presentación del doctor indio Ramesh Mashelkar1, quien determinó este objetivo como: getting more from less for more. Lo que puede traducirse como “obtener muchos mejores resultados con menos recursos para el beneficio de muchas más personas”. Este concepto se ha convertido en un elemento clave para un uso más eficaz de las soluciones innovadoras. Su puesta en práctica hace de contrapeso a la inversión tradicional en investigación y desarrollo, caracterizada por grandes gastos dirigidos a producir mejores o nuevos productos que solo son accesibles a un número cada vez más reducido de consumidores ricos. Para el doctor Mashelkar, la innovación social contemporánea no consiste en grandes inversiones de dinero y otros recursos para la producción de, por ejemplo, una vacuna muy costosa que solo sería accesible a un círculo estrecho de consumidores. Según su visión, la innovación social de hoy debe estimular, por un lado, un uso moderado de los recursos y, por el otro, la producción de una amplia variedad de productos que puedan ser accesibles a un gran número de consumidores. La innovación social debe además fomentar la inclusión social y la construcción de capital humano y disminuir las desigualdades sociales y la pobreza común.

Las innovaciones sociales: intento de definición

Las innovaciones sociales son soluciones que responden a demandas sociales y que, al mismo tiempo, causan un cambio permanente en grupos sociales concretos. Estas soluciones pueden ser productos, servicios o procesos innovadores, que posibilitan la solución de problemas sociales típicos de un modo diferente.

Una definición cada vez más común es la dada por la Comisión Europea. Tal como aparece en sus documentos, la innovación social implica el desarrollo de nuevas ideas, servicios y modelos con la participación de actores públicos y privados, incluida la sociedad civil, para abordar de una mejor manera los problemas sociales y mejorar los servicios sociales.

Según la opinión de la Comisión Europea, las iniciativas de innovación social pueden desempeñar un papel crucial en la solución de cuestiones tales como:

Para la Comisión Europea, las acciones socialmente innovadoras son acciones basadas en el aprovechamiento de recursos propios (materiales y humanos, así como los derivados de los compromisos entre socios de los diferentes sectores de la economía) que tienen como objetivo dar solución a problemas importantes de una comunidad particular. El rasgo característico de las innovaciones sociales tiene que ser la ausencia de cualesquiera limitaciones en la propuesta de nuevas soluciones. Las innovaciones sociales tienen que romper con los esquemas existentes, ser innovadoras en el modo de tratar los problemas abordados. Esta forma de afrontar los problemas puede incluir tanto el uso de soluciones ya probadas en otros grupos sociales o campos de actividad como el desarrollo de nuevas soluciones para problemas de larga data que todavía son importantes.

En pocas palabras, las innovaciones sociales parecen ser las innovaciones más próximas al hombre (con rostro humano), que pueden hacer que nuestra vida diaria sea más simple, más fácil, más eficiente y hasta más agradable. Como ejemplo se pueden citar las innovaciones que han aparecido a consecuencia de la demanda de grupos sociales. A ellas pertenecen, por ejemplo, las iniciativas que han dado origen a redes sociales, foros de discusión y sitios de citas, y cuyo desarrollo repentino es una manifestación de que ellas han sido impulsadas por el mercado (market driven innovation) o, mejor dicho, por la sociedad (society driven innovation).

Las innovaciones sociales en la región latinoamericana: los programas de Transferencia condicionada de recursos

La región latinoamericana experimenta serios problemas sociales a los que, durante décadas, no ha podido encontrar una solución eficaz: la estratificación social, la exclusión social, la pobreza generalizada, la violencia, la delincuencia juvenil, la corrupción. No obstante, los gobiernos actuales de los países de América Latina, independientemente de su inclinación política, son más conscientes de que no se puede mantener un desarrollo económico permanente sin que ocurran cambios sociales y culturales. Fue precisamente en América Latina donde nacieron muchos programas innovadores que tenían como objetivo disminuir las desigualdades sociales, interrumpir el círculo de la pobreza y de la delincuencia y estimular el espíritu emprendedor y de la creatividad de los habitantes. La búsqueda de la modernidad e innovación comenzó con un cambio de conciencia tanto de los ciudadanos simples como de las élites políticas. América Latina está en el camino correcto de transición de un sistema que consolida las desigualdades existentes y los privilegios para determinados grupos sociales, transmitidos de generación en generación, hacia otro que fomenta el desarrollo de toda la sociedad.

Una de las principales herramientas de la innovación social en América Latina ha sido los programas de ayuda condicionada o de Transferencia condicionada de recursos (TCR). Los programas TCR son, en su mayoría, programas orientados a mejorar la situación de grupos pobres y excluidos, en cuanto a la educación (incluida la educación media), la nutrición de los niños y jóvenes, la salud y la igualdad de género. La eficacia de estos programas ha sido relativamente alta: se estima que, en promedio, el 80% de las ayudas otorgadas llega al 40% de las familias más pobres. Los programas TCR insignia son los brasileños Bolsa Família (introducido a mediados de los años 90 como Bolsa Escola) y Pontos de Cultura, el mejicano Oportunidades, el chileno Chile Solidario, el colombiano Familias en Acción, el hondureño Programa de Asignación Familiar, el guatemalteco Mi Familia Progresa, el nicaragüense Red de Protección Social, el panameño Red de Oportunidades, el venezolano Misiones y el peruano Juntos. Los programas de ayuda condicionada también han sido introducidos en otros países fuera de la región, como, por ejemplo, Bangladesh, Indonesia, Estados Unidos y Turquía.

La génesis de los programas TCR es compleja. Surgieron en los países de América Latina en la segunda mitad de los años 90 del siglo pasado. Algunos de estos programas fueron introducidos como una herramienta para apaciguar a corto plazo los efectos de la crisis económica; otros, como una respuesta a las deficiencias percibidas a largo plazo de los sistemas de seguridad social existentes23.

En los programas TCR los hogares de la parte más pobre de la sociedad que cumplen con ciertas condiciones reciben transferencias de dinero del gobierno. Estas condiciones normalmente abarcan obligaciones tales como mandar a los niños de hasta 16 años a la escuela, someterse a controles médicos regulares y vacunarse contra enfermedades contagiosas, entre otras. Esta es la razón por la que los programas TCR son excepcionales: su propósito no es solo mejorar la situación actual de la parte más pobre de la sociedad, sino también —a largo plazo, mediante la inversión en el capital humano— interrumpir el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza.

Los programas TCR como innovación en política social

El objetivo principal de los programas TCR es reducir la pobreza. A corto plazo se espera que ellos logren mejorar la salud y el estado nutricional de las familias y aumentar la asistencia de los niños a la escuela. A largo plazo, el resultado esperado es la acumulación de capital humano. En resumidas cuentas, lo que se espera de los programas TCR es que ellos contribuyan a asegurar condiciones suficientes para que los jóvenes puedan terminar la escuela y así mejorar sus perspectivas en el mercado laboral, lo que a su vez se espera contribuya a mejorar la productividad de la economía como un todo. Los programas TCR están diseñados para garantizar a las familias participantes beneficios multidimensionales a largo plazo, incrementar el capital humano de manera permanente y mejorar el funcionamiento de las economías.

Los programas de ayuda condicionada son considerados como una innovación en los esfuerzos de reducción de la pobreza por dos razones. En primer lugar, ellos permiten integrar a los grupos necesitados de la población que habían estado excluidos de los programas sociales tradicionales. En segundo lugar, ellos introducen nuevas formas de gestión pública, especialmente en lo que tiene que ver con la selección, el registro y el seguimiento de los beneficiarios.

Los programas TCR aparecieron primero en Brasil y México. En el caso de Brasil, eran programas locales que funcionaban desde 1995 en Campinas, Ribeirão Preto y el Distrito Federal. En México, el programa Progresa, introducido en 1997, tenía alcance nacional. En vista de sus buenas actuaciones, estos programas rápidamente se extendieron a otros países tanto dentro como fuera de la región latinoamericana. En el año 2000 funcionaban en cinco países de América Latina a nivel nacional (Brasil, Ecuador, Honduras, México y Nicaragua); en el 2014, en veinte (Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Colombia, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Salvador, Trinidad y Tobago y Uruguay). Según estimaciones de la CEPAL4, en el año 2000, los programas TCR abarcaban el 5,7% de la población de América Latina; en el 2013, el 21,5%.

Vale la pena tener también en cuenta el aumento del gasto público en los programas TCR en la región. En el año 2000, este gasto era de 1,2 mil millones de dólares, el 0,06% del PIB de la región. En el 2013, este gasto aumentó a 23,084 mil millones de dólares, el 0.39% del PIB5.

Los programas TCR en América Latina: intento de evaluación

En general, los programas TCR logran reducir tanto las desigualdades sociales como la pobreza y contribuyen significativamente en la redistribución del ingreso. Sus efectos impactan no solo la calidad de vida de los grupos destinatarios, sino también a la economía como un todo6.

Estos programas son acompañados de mecanismos y herramientas que persiguen minimizar los errores de exclusión (los casos en los que una familia cumple con los criterios de elegibilidad pero no es asignada como beneficiaria) y de inclusión (los casos en los que una familia no cumple con los criterios de elegibilidad pero es asignada como beneficiaria). De la calidad de estos mecanismos y herramientas depende que estos programas puedan llegar a los grupos más necesitados.

Las pruebas de los efectos positivos de los programas TCR en la reducción de la pobreza pueden ser encontradas especialmente en aquellos países donde estos programas tienen una cobertura amplia y donde el monto de las transferencias es significativo comparado con los ingresos de las familias beneficiarias. Esto ocurre, por ejemplo, en Argentina, Brasil, Ecuador y Jamaica. En el caso de Brasil, el programa Bolsa Família ha tenido un efecto importante en la reducción de la pobreza y en el déficit de los ingresos familiares. En los países donde la cobertura y el monto de las ayudas son menores (generalmente en los países de menos ingresos) no hay pruebas de que estos programas contribuyan de manera considerable en la reducción de la pobreza.

Para evaluar el impacto de los programas TCR en la reducción de la pobreza hay que tomar en cuenta no solo el cambio que los programas producen en la renta de los hogares beneficiarios. También hay que tomar en cuenta si la nueva renta permite a las familias cubrir satisfactoriamente sus necesidades básicas, invertir en el desarrollo de los niños y hacer que la búsqueda de un mejor empleo, el establecimiento de un negocio propio o la mejora de una granja agrícola, por ejemplo, sean proyectos realmente viables. Los estudios demuestran que, a largo plazo —mucho después de que la concesión de beneficios haya cesado—, el impacto de los programas TCR sobre la situación económica de sus beneficiarios es realmente positivo cuando ellos son complementados con otros programas dirigidos a asegurar la integración productiva de los beneficiarios.

Los programas TCR han demostrado ser realmente eficientes en las áreas de educación y salud, tomando en cuenta, por supuesto, que la capacidad de los programas TCR para lograr resultados en estas áreas depende en gran medida de la cantidad y la calidad de los servicios públicos disponibles. La eficiencia de los programas no es uniforme y varía dependiendo del país, de las características propias del programa implementado, del indicador usado para medir los resultados y del lugar de residencia y de la edad de los beneficiarios. En cuanto a la construcción de capital humano, los métodos usados para evaluar la eficiencia de los programas TCR no siempre dan una idea clara de cuáles son los factores que intervienen de manera concreta. En muchos casos, es difícil determinar si el resultado positivo es debido al aumento de los ingresos de las familias pobres (el efecto de ingreso) o al hecho de que la familias beneficiarias deben cumplir con ciertas condiciones establecidas por el programa (el efecto de condiciones).

La influencia de los programas TCR en la educación suele ser comprobada mediante el número de niños que asisten regularmente a las escuelas, el porcentaje de niños que culminan satisfactoriamente una etapa educativa concreta y el porcentaje de niños que prosiguen a la etapa siguiente (a menudo, de la escuela primaria a la secundaria). Estos números tienden a ser más altos en los países donde la situación inicial era muy precaria, en hogares muy pobres y en localidades de difícil acceso. Aunque las evaluaciones disponibles proporcionan poca información sobre el progreso educativo de los niños, todos los investigadores concuerdan en que los programas TCR disminuyen considerablemente el problema del trabajo infantil.

El impacto de los programas TCR en la salud y la nutrición de los beneficiarios es comprobado mediante indicadores que miden el acceso de los beneficiarios al sistema de protección de salud: el número de controles médicos de los niños, de exámenes médicos preventivos y de vacunaciones preventivas. En general, el impacto de los programas TCR en estas áreas es positivo, aunque muy diverso7.

Los resultados económicos de esta política social han sido estudiados de manera pormenorizada. En general, el crecimiento económico no es visto como un efecto directo de la política social, sino como un efecto indirecto o incluso externo.

Hay que notar, sin embargo, que cada política social, siendo una herramienta que deforma el libre funcionamiento de los mecanismos de mercado, produce consecuencias económicas, tanto positivas como negativas. Del lado negativo, por ejemplo, el fracaso de una política social puede generar costes sociales que pueden propagarse a toda la sociedad.

Los efectos económicos pueden ser directos, cuando son causados por los canales de redistribución de dinero a los beneficiarios, o indirectos, cuando son causados por un cambio en el funcionamiento de los mercados. Y tales efectos pueden ser a corto, mediano o largo plazo. Algunos de ellos influyen de manera transitoria en la oferta y la demanda, mientras que otros pueden producir cambios más o menos permanentes en el hábito de consumo de los beneficiarios. Los efectos a corto plazo derivan directamente del aumento del presupuesto de los hogares beneficiarios, que provoca un aumento en la demanda de bienes y servicios, especialmente de la canasta de productos y servicios básicos. Los efectos a mediano plazo están asociados, por ejemplo, con el aumento en la demanda de viviendas. Los efectos a largo plazo son generados por una educación primaria y secundaria más generalizada, y se reflejan en los indicadores económicos luego de años.

El desarrollo social en América Latina: su progreso

Gracias a una disposición favorable de los factores externos que influyen en el crecimiento económico, a las tendencias positivas en los mercados de trabajo y a las políticas implementadas en diferentes áreas de la economía, millones de hogares en América Latina están en este momento en una posición mucho más favorable que a principios de este siglo. Esto ha ocurrido especialmente en los países que de modo responsable abordaron el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y que hoy pueden jactarse del progreso que han alcanzado en la eliminación de la pobreza extrema, la reducción del hambre, el aseguramiento del acceso a la educación universal a nivel básico, la reducción de la mortalidad infantil y la mejora de la calidad de los servicios de salud materno infantil. Estas mejoras en los indicadores de desarrollo de la región latinoamericana son importantes. Sin embargo, el progreso en la reducción de la pobreza general y las desigualdades —los problemas sociales más importantes— es aún insuficiente, pues no todos los grupos necesitados son atendidos por igual. La crisis global de 2008–2009, que afectó a muchos países de la región, ha acentuado estas deficiencias en el progreso de los programas TCR.

Aunque la desigualdad de ingresos ha disminuido en los últimos años, América Latina sigue siendo la región más desigual del mundo. En el año 2014, la parte más rica de la población, o sea, el 10% del total, percibía el 71% de la renta regional. En el período 2002–2015, el ingreso del decil más rico de la población latinoamericana creció en un 21% anualmente, una cantidad que es más de 6 veces mayor que el ritmo de crecimiento económico de los países de la región. Una gran parte de este patrimonio está alojado en paraísos fiscales, y no contribuye a la economía regional. Mientras tanto, la mayoría de los hogares latinoamericános sigue enfrentando diariamente dificultades económicas serias8.

Por décadas, varias políticas encaminadas a combatir el problema de la pobreza y la desigualdad social fueron discutidas e introducidas en América Latina. Hasta finales de los años 80 del siglo pasado dominaba un enfoque reduccionista de la política social, en el que las políticas para combatir la pobreza eran tratadas como una herramienta independiente del sistema de protección social, y no como una parte constitutiva de políticas sectoriales y selectivas. En la América Latina contemporánea, por contraste, domina un enfoque que es universalista, solidario y humanitario. Este ha sido el resultado de intensos debates sobre el papel y el propósito de las políticas sociales sectoriales, especialmente aquellas que están dirigidas solo a la población que vive en la pobreza. Estas discusiones condujeron, entre otras cosas, al diseño de los programas TCR que fueron implementados en la mayoría de los países de la región9.

Las experiencias latinoamericanas: lecciones para otras regiones del mundo

Mientras que muchos países del mundo reducen las protecciones sociales, en América Latina nos encontramos con una situación opuesta. Tanto la participación porcentual de las ayudas recibidas con respecto al ingreso de las familias como la disponibilidad de los programas sociales son cada vez mayores.

Las soluciones innovadoras en materia de política social en Brasil, México y otros países latinoamericanos han estado llamando la atención de otros países en desarrollo (y no solo en desarrollo, porque en esta lista de interesados también está incluido, por ejemplo, el estado de Nueva York), quienes han empezado a copiarlas.

Los programas de transferencia condicionada de recursos son uno de los componentes más importantes, sino el principal, de la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social en casi todos los países de la región. Su surgimiento se atribuye al debilitamiento a finales de los años noventa del siglo XX de la fe en el libre mercado como un mecanismo eficaz para producir cambios estructurales en los países social y económicamente no desarrollados. Desde entonces, los programas de transferencia condicionada de recursos se han consolidado como un instrumento innovador de transformación social caracterizado por la corresponsabilidad del Estado y de los beneficiarios.

Los programas TCR fueron creados y ganaron popularidad gracias al nuevo enfoque dado al problema de cómo reducir la pobreza. Sin adentrarse en el debate sobre el principio de funcionamiento de los primeros programas, la base de este nuevo enfoque es la ayuda condicionada. El condicionamiento de la ayuda tiene como primer objetivo obtener el consentimiento de la sociedad. El proceso de cambio social impulsado por los programas TCR es un proceso largo que además de requerir de una base financiera estable también requiere de la cooperación de la sociedad. La ayuda condicionada le permite a los gobiernos establecer una especie de contrato —el contrato social con los beneficiarios— en el que se dispone que ambas partes deben lograr beneficios. El segundo objetivo, el más importante, es construir capital humano. Para que este objetivo pueda ser logrado hay que aumentar el nivel educativo y fortalecer el estado de salud de los miembros más jóvenes de la sociedad. La imposición de acciones específicas a las familias beneficiarias no debe ser interpretada como una puesta en duda de las buenas intenciones de los padres para con sus hijos. Estas acciones son impuestas debido a las dudas que surgen sobre la capacidad de los padres para brindar a sus hijos las mejores oportunidades. Los beneficios de los programas TCR en cuanto a la construcción de capital humano son visibles solo tras años de gastos y sacrificios.

Los países de América Latina están en un período de cambio estructural profundo y amplio hacia una sociedad más moderna y coherente, una economía más elástica y competitiva y unos organismos estatales más eficaces. La dirección y alcance de esta transformación dependen en gran parte de colisiones, de compromisos, de adaptaciones de soluciones ya existentes y de posibilidades y prioridades nacionales. Las ayudas condicionadas como un instrumento de política de Estado coinciden con la tendencia presente de los estados a tomar responsabilidad de su propia situación, en términos de bienestar y de posibilidades de desarrollo. La idea básica sobre la cual se sustentan los programas TCR es la responsabilidad compartida. Esta idea parece ser un buen punto de partida para el debate sobre el papel del Estado y de las instituciones en la esfera social y económica de hoy en día, en especial en los países no desarrollados, y también en los países desarrollados, donde igualmente existen grandes grupos de marginados envueltos en el círculo vicioso de la pobreza. En todos los países hay problemas estructurales, y las experiencias latinoamericanas pueden ser un ejemplo instructivo para todos.

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Francisco Puiggros
06/07/2017
Hola:

Seré breve : No existe América Latina. Alli nunca hablaron en latin porque los romanos no la conquistaron.

Querrán decir América Hispana.

Muchas gracias por su compresión.

Francisco Puiggros

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